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基于行政强制执行模式的研究分析

发布时间:2019-06-28 09:34所属分类:法律论文浏览:88次

摘要:我国《行政诉讼法》第97条确立了我国以申请法院强制执行为原则,行政机关自行强制执行为例外的行政强制执行的“双轨制”模式。然而,这种以法院为主导的执行模式在行政实践的过程中却引发了一系列问题,如行政与司法界限混乱、行政效率降低等。因此,需要结合综合行政执法改革的思路对我国现行的行政强制执行模式的重构进行研究。

关键词:行政强制执行模式;双轨制;公正与效率;综合行政执法

一、我国行政强制执行模式及两大行政强制执行模式之比较

(一)司法模式和行政模式的比较

司法模式即以法院强制执行为基础的模式。该模式下司法权优于行政权,主要代表国家有英国、美国、法国和日本。这些国家都实行司法模式,但其司法机关在行政强制执行中所扮演的角色却不尽相同。英美国家的司法机关侧重于合法性审查和事前监督。法国更注重借助刑罚手段强制行政相对人履行义务。日本在沿用美国的行政理念的基础上大胆创新,从保证行政相对人履行义务的现实出发,大力构建配套制度。德国、奥地利和中国台湾是目前行政模式的主要代表。德国是典型的大陆法系国家,有严格的公法和私法的区分,行政强制执行权作为国家专有的公权力,受公法调整。由行政机关行使行政强制执行权,采用的是以“完全着眼于有利于公民对抗行政”为出发点的法律制度。①奥地利的行政强制执行制度体系较为完备,于1925年颁布的《行政强制执行法》明确规定了行政模式的行政强制执行,提出行政机关在行政强制执行的同时需遵守比例原则。在中国台湾行政机关进行行政强制执行行为是行使行政权的表现,无需凭借司法机关的力量。司法模式较行政模式来说虽然比较公正,但多一道法院的审查、批准程序,加重法院的负担的同时也导致部分行政强制执行决定不能及时执行到位,易滋生新的矛盾。而行政模式较司法模式来讲,大体具有两个优势:一是减少了法院审查和批准的程序,有利于提高行政机关的行政效率;二是由行政机关实施行政处分更具有强制力,能更好的促使行政相对人履行义务。

(二)我国的行政、司法混合模式

我国《行政强制法》第13条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”这一规定与《行政诉讼法》第97条的规定并无本质区别。表明了我国现行的行政强制执行模式是行政、司法混合模式。我国的行政、司法混合模式与单纯的司法模式和行政模式不同。行政机关以递交强制执行申请材料的形式向法院提出申请,法院可以受理或着裁定不予受理。除《行政强制法》第58条以外的情形,法院一般只对行政强制执行的申请作形式审查。《行政强制法》延续了《行政诉讼法》中关于行政强制执行的“双轨制”模式,使行政强制执行在程序上多了一层保障,推进了相关法律的改进与完善。但“双轨制”模式仍有未尽改进和完善的地方。我国的“双轨制”模式包括了两个部分:一是人民法院的非诉执行。法院的非诉强制执行制度主要目的是为了审查并发现明显违法的行政行为并且作出不予执行的裁定,由此来监督行政机关规范的行使行政强制执行权。二是行政机关的自行强制执行。按照《行政强制法》的规定,只有法律才享有行政强制执行权的设定权。我国的“双轨制”模式的形成有着深厚的社会历史背景。总的来说,是为了将行政强制执行权限定在一定的范围内,保障行政相对人的合法权益。但随着社会的不断发展,这种模式的缺陷和弊端也在行政实践中开始慢慢显露出来。

二、我国当前行政强制执行模式存在的弊端及其成因分析

(一)行政强制执行模式的弊端

我国的行政强制执行模式是由多种因素共同促成的结果。这些因素大体上分为三种:一是,政府实现行政管理目标的需要;二是提高行政效率和保护行政相对人的合法权益的需要;三是学习和模仿国外立法经验的结果。虽然,目前的行政强制执行模式大体适合中国的国情,但仍存在不少缺陷。1.行政强制执行权的性质混淆不清。从我国的现状分析,行政权一直都处于比较强势的地位。如果想要尽可能避免权力被滥用,就不能把行政强制执行权全权交由行政机关行使。并且目前我国多数行政机关并不具备行政强制执行的条件。因此,在我国的“双轨制”模式下法院承担多数的强制执行权也是对行政机关在行政强制执行上条件和能力欠缺的弥补。2.行政机关行政效率相对低下。我国现行模式中,多数情况下行政主体行使行政强制执行权时,必须要先向法院提交强制执行的申请材料,后再由法院裁定是否予以执行。这就自然导致了一个问题,行政机关承担着社会管理和服务的职能,涉及各个领域,事务庞杂。若出现亟待解决的突发性事件,不及时强制执行可能会给个人、社会甚至是国家利益造成无法弥补的损害。行政效率也是行政机关追求的目标之一。在如今的行政执行模式下,法院承担了大量的行政强制执行案件并且司法资源极其有限的情况下,势必会影响行政效率的提高。3.司法资源严重浪费。司法资源是有限的,随着社会的发展,法院大量案件的积压给自身带来了很大的压力。行政机关申请强制执行的案件日益增长,在有限的司法资源的条件下,法院不仅要尽心履行自己的裁判职能,还要抽出部分人力、财力解决行政强制执行的案件,这无疑是增加了法院的负担,容易导致执行不力,引发新的矛盾。并且,司法工作人员对行政强制执行的标准和要求也并不熟悉,要求司法工作人员执行强制执行案件必然要话费一定的人力物力和财力对其进行专业培训,这就增加了司法机关进行行政强制执行的成本,造成司法资源的浪费。4.行政相对人的合法权益如何保障成为难题。根据《行政强制法》第8条规定可知,在当前以法院强制执行为主的模式下,能够通过第8条规定的复议或者诉讼方式获得救济的行政强制案件少之又少,大多数案件只能通过国家赔偿的方式获得救济。从另一个角度来看,这并不是对行政相对人的保护,反而是对行政相对人诉权的极大限制,并不利于相对人合法权益的保护。

(二)行政强制执行模式弊端之成因

1.关于行政强制执行权性质的争议。行政模式和司法模式的争议,归根究底就是行政强制执行权的权力归属问题。而行政权本身就包括了行政决策权、行政决定权、行政强制执行权等。法院仅仅是通过审查、批准等程序制约和监督行政机关,使其合法行使行政权力。因而,行政强制执行权本质上属于行政权②。2.法院的审查形同虚设。立法的最初目的是为了通过法院的审查、批准来监督和限制行政机关的权力,以达到更好的保护和救济行政相对人的合法权益。但实际上,在我国当下的政治体制下,法院的人事及财政都不可避免的受到同级人民政府的制约。个别地区开始推行省级以下地方法院人财物统一管理,这在一定程度上可以减少地方政府对地方法院的干预,使地方法院独立行使审判权。但在涉及地方政府的重大利益时,如果干预法院审判的成本低于可能遭受的损失时,地方政府仍有可能使用游说的方式通过省级政府的影响力来直接或者间接的影响案件的审判。因此,法院的审查很难起到实质性的作用。3.人民法院司法资源的限制。法院跟行政机关比起来人力财力和物力都极为有限。且随着社会经济的发展,法院案件繁多,案件堆积在一起无法及时处理。在这样的情况下,再抽出一部分人力财力来审查行政强制执行行为并作出裁决,更加重了法院的负担。4.未建立关于违法强制执行的配套责任倒追机制。根据《行政强制法》的规定,法院多数情况并不对行政机关提出的行政强制执行申请作实质审查。这就意味着,法院有可能在形式审查之后作出违法的裁决,在此种情况下违法责任应当如何承担还有待进一步深入探讨。

三、行政强制执行模式的完善与综合行政执法改革的思考

上述行政强制执行模式的争议实际上就是关于公正和效率的争论。这是整个争议的焦点所在。实行行政模式,则有可能出现过分强调行政执行效率,忽略了对行政机关的监督以及对相对人合法权益的保障。反之,司法模式过分强调防止行政强制执行权滥用,则会降低行政执行效率。在公正和效率两个价值取向之间,我国现行的行政强制执行模式似乎更加偏向于公正。要寻求公正和效率之间的平衡就必须减少层次、整合队伍、提高效率,合理配置执法力量,深化行政执法体制改革,进一步推进综合执法。而这一点恰好与综合行政执法改革的要求不谋而合。行政强制执行模式的改善和综合行政执法改革提出了加强行政执法队伍的建设,完善行政执法和法院司法的衔接机制,理顺行政强制体制。近些年来,综合行政执法改革在我国行政领域备受重视,我国的行政管理水平在依法行政和行政体制改革的背景下取得了长足发展。一方面,依法行政对综合行政执法提出了要求;另一方面综合行政执法也涉及多重理论问题,值得深究。下面结合我国的综合行政执法改革的思路提出关于我国行政强制执行模式完善的建议:(一)建立以行政机关强制执行为主的行政强制执行模式。在这种模式下,以行政机关强制执行为主,法院强制执行为辅。原则上由机关行使行政强制执行权,对于不具备强制执行条件又不适合交给综合行政执法机关强制执行的案件,由行政机关提出申请,交人民法院强制执行。这样一来,就能尽可能的在保证公正的前提下提高行政效率并且合理利用司法资源,避免司法资源的浪费。(二)明确人民法院和行政机关的强制执行权范围的划分。为了平衡公正和效率,更好的实现行政管理目标,可以将行政强制执行权按照一定的标准进行划分后在法院和行政机关之间合理分配。例如,可以借鉴德国的经验:将绝大多数的行政强制执行权赋予行政机关,但与此同时也规定一些例外情形,将执行标的视情况进行分类。1952年《联邦德国行政强制执行法》规定“公法上金钱给付义务如执行标的为不动产时,由法院依照民事强制执行程序执行。”③这样可以减轻人民法院的负担,同时也能将司法权限制在一定的范围内,又能较大程度的保障行政相对人的合法权益。(三)增加执行和解在限制强制执行中所占的比重。在行政强制执行中,我们不妨跳出原有的固定模式,不再受强制性的执行手段的束缚,探索相对缓和和更容易让人接受的非强制性手段。与行政相对人协商并达成合意,约定由相对人在不损害其他合法权益的前提下及时的履行义务。这样既节约了行政强制执行的成本又一定程度上推进了行政民主化进程。但这项制度仍面临一系列的问题。比如说如何解决和而不解,强制执行所涉及的第三方利益主体是否被包含在执行和解的主体内等问题。(四)给予行政相对人更多关于行政强制执行的救济权利。行政强制权相较于其他权力而言更为强势,更容易对公民的权利造成威胁。因此,建立健全关于行政强制执行的救济制度,既是行政相对人权利得以维护的法律支持,同时也是实现司法权对行政权的控制和监督的制度保障。④四、结语我国的混合模式的形成有着深厚的社会历史背景。社会的发展向我国当前的行政强制执行的模式发出了挑战,而强制执行的模式又和综合执法改革二者存在着密不可分的联系。行政强制执行模式的变更和综合行政执法的改革都是为了更好的适应社会发展的需求,更好的实现依法行政的治理目标。结合我国现状,从多年的行政实践中可以看出,我国现行的行政强制模式存在不少问题。对此,在结合中国法治现状的前提下提出了四点建议,建立以行政机关强制执行为主的行政强制执行模式;明确人民法院和行政机关的强制执行权范围的划分;增加执行和解在限制强制执行中所占的比重;给予行政相对人更多行政强制执行的救济权利。在划清司法权和行政权界限的同时防止行政权的肆意扩张,实现公正和效率的平衡。

作者:沈娇娇 单位:湖北大学

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