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土地征收中公共利益条款适用的困境和路径探究

发布时间:2021-03-26 10:47所属分类:法学论文浏览:62次

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 摘    要: 土地征收程序以公共利益存在为基础,《土地管理法》第四十五条明确列举了征收农民集体所有土地的情形,并将公共利益作为适用条件的兜底条款。伴随着城市发展与现代化建设,公共利益条款适用范围扩展至国家建设的各个领域,各类投资建设计划均有涉及,公共利益认定主体、标准、程序不明,权益救济和监督机制缺位,导致公共利益条款饱受诟病。比较分析域外实践经验,厘清公共利益条款适用范围,统一公共利益界定程序,可保障被征地人合法权益,使公共利益条款更加契合于土地证收程序。

土地征收中公共利益条款适用的困境和路径探究

  关键词: 土地征收; 公共利益; 比例原则; 权力滥用;

  公共利益之所以被适用于《土地管理法》第四十五条的兜底条款,关键在于公共利益与多种利益相互交织,如经济发展、政府利益、商业建设等,牵涉范围广泛,内容受多重社会关系影响而具有不确定性。2019年8月《土地管理法》第三次修正草案颁布,土地征收的实体与程序方面都出现了显着变化,实体方面虽然明显限缩了公共利益的范围,但是只要“先征收,再出让”的模式不变,公共利益限制条款就难以发挥作用。有学者基于各省高级人民法院裁判文书分析认为,利用征收程序的审核来约束地方政府的征收权力是各地的通行做法。由此可见,程序公正对土地征收意义重大,公共利益条款适用不当有引发行政权力滥用风险。本文拟从土地征收中的公共利益概念入手,分析公共利益条款适用困境,借鉴域外实践经验,提出解决方案,以期完善公共利益条款的理解与适用。

  一、土地征收中公共利益的概念辨析

  经济发展与人口迁移导致城市建设用地紧张,地方政府常以各类经济建设为名组织土地征收。市场经济背景下,公共利益界限模糊。若土地征收过程中需追究主管人员责任,后者会以公共利益为由逃避责任承担。因此,有必要区分公共利益与相关概念,这对于圈定土地征收范围、明确行为主体责任、提升被征收人心理预期具有积极作用。

  (一)公共利益与经济发展

  城镇化建设需要大量集体土地入市。实践中,经济发展能否成为公共利益的替代事由进行土地征收存在较大争议。当前,中国区域经济发展水平差异较大,尤其对经济欠发达地区而言,地方政府可以利用土地资源吸引商业投资,人民生活水平的提高对居住环境也提出了更高要求。因此,难以将经济发展与公共利益彻底分割,应基于特定环境判断经济发展与公共利益是否一致,原则上承认以经济发展为目的的征收行为的合法性与合理性。当然,这并不意味着以经济发展为由的征地行为能够不受限制,即便土地征收能够带动地区经济发展,也仍须接受制度监督与制约。

  (二)公共利益与政府利益

  地方政府为实现财政收入与区域经济双增长,常以政府利益为由开展土地征收。由于政府职权具有公权力属性,传统观念亦将政府利益与公共利益混同,人们通常认为政府行为代表公共利益。但公共选择理论认为,政府及政府官员也是经济人,除了代表公众利益,也会有自身的利益追求。由于政府自身利益的“非道德性”,政府不可能公开宣称自身利益诉求,而是将自身利益“寄居”于公共利益之中,或者借公共利益之名追求自身利益。因此,为避免政府滥用行政权力,应规范公共利益认定程序,非重大或急迫事由,不得随意征收集体土地。对于一般性政府利益,应对比被征收人损失,以此为依据判断土地征收行为是否合理。
 

  (三)公共利益与商业建设

  就业、社保、养老等公共利益常与商业利益紧密交织,实践中甚至出现商业利益与公共利益相互转化的情形。王利民教授认为,公共利益和商业利益存在交叉关系,商业利益可能涉及公共利益或者在一定时期内向公共利益转化。中国现代化建设土地需求量巨大,土地征收难以摆脱商业利益。当前法律规定,农业用地须经征收程序转换为国有土地后方可作为经营建设用地交易。可从主、客观两方面衡量土地征收中的商业开发行为:主观上,征收行为必须出于公共利益考虑,单纯的商业利益难以作为征地事由;客观上,需进行利益权衡,尤其是涉及公众利益的情形,需结合实际情况具体判断。

  土地征收中的公共利益应当反映社会价值取向,但并不意味着可以宽泛化地解释此概念并将其运用于各个领域,应依据实际情形区别适用。有学者将公共利益定义为:不特定的公众基于生存与发展的基本需要形成的由政府予以相应保障的机会性利益。

  二、域外土地征收中公共利益的认定与适用

  发达国家率先开启工业现代化进程,土地征收规则健全、程序规范、理念先进。无论是美国“公共使用”标准的实际运用,还是德国“公众福祉”标准的认定分析,抑或是日本“二阶段审查模式”的应用,都对中国土地征收中公共利益条款的适用具有借鉴意义。

  (一)美国“公共使用”

  美国联邦宪法明确规定,土地征收须以“公共使用”为目的。普通法院在司法审判中以收益人群是否特定化作为“公共使用”判定标准,由不特定公众能否从征收行为中获利决定“公共使用”事由是否成立。需要注意的是,即便征收行为不能使公众直接获益,获取间接利益也仍属于 “公共使用”范畴,如征地修路方便公众出行。美国法院对于征收过程中商业利益的判定存在较大争议,主要通过征收行为的实际效果判断是否符合“公共使用”目的,至于实现形式如何则不过问,即便土地征收后交由私人企业占有或使用也并无不可。此外,美国联邦最高法院主要根据受益人群、产品性质、使用目的等划分征收权行使范围,并明确规定征收标准:首先,征收目的须为非基于征收行为无法实现的公共利益;其次,被征收财产须具备“独立的公共价值”;最后,征收行为须经法定程序审核并置于公众监督之下。

  (二)德国“公众福祉”

  “公众福祉”概念源自德国《基本法》第十四条,目的是为征收行为提供价值导向与法律基础。德国法律规定征收行为必须经过法定征收程序才能生效,并严格区分征收程序与行政程序,明确规定只有通过民主议事程序才能使征收行为在程序意义上服务于公共利益。中国土地征收程序性制度长期缺失,大量实体性规定无处适用,所以德国征收行为的程序性限制对中国规范土地征收行为具有借鉴意义。此外,德国以“负面清单”的形式限定公共利益范围,例如以扩充财政收入、增加个人收益、调整财富分配为由的征收行为都被明令禁止。虽然德国尚未形成统一的征收法案,但为给予行政部门正确指引,在各部门法律之中对法定征收权力作了规定,供不同领域行政执法部门参考。德国宪法法院明确指出,“政府利益”与“公众福祉”并非完全一致,否则政府部门之间就不会时常出现利益冲突的情形了。

  (三)日本“二阶段审查模式”

  日本土地征收的基础是《土地收用法》,它明确规定了土地征收的权限主体、实施程序和补偿规则。在土地征收程序启动前,须经法定斡旋程序,由斡旋委员协助进行。如果当事人未就征收补偿问题达成共识,可直接向收用委员会申请仲裁;若当事人对仲裁结果有异议,可直接向法院提起民事诉讼。在斡旋和仲裁都难以发挥效用的情形下,日本采取“二阶段审查模式”开展土地征收工作,即事业认定(判断被征收土地的事业是不是符合公共利益的行为)与收用裁决(以事业认定为前提,将土地的所有权从原所有人手上剥夺,使其归属于事业者的行为)这两个阶段。第一阶段,主要对事业认定主体和要件作出规定,通常情况下由国土交通大臣认定征收行为是否符合公共利益。若事业认定申请未通过,则意味着征收行为有违公共利益,征收程序将面临终止。当事业认定通过后,土地征收程序进入收用第二阶段——裁决阶段,即被征收土地归事业者所有,并由事业者向被征收人提供征地补偿。

  三、土地征收中公共利益条款的适用困境

  土地征收权的行使以公共利益为前提,否则将涉及行政违法。司法实践中,公共利益滥用已导致大量社会问题产生,如政府权力寻租,垄断土地市场,威胁耕地红线,侵害被征收主体权益,这些问题易引发群体性事件,影响社会稳定,削弱政府公信力。

  (一)公共利益范围界限不明

  限定公共利益范围对抑制征收权力扩张具有重要导向作用,各国法律采取不同模式划定公共利益界限,主要分为以下三种:第一,概括式,抽象地规定土地征收必须以公共利益为前提,但对于公共利益的具体范围未作明确规定;第二,列举式,法律条文中明确规定土地征收的具体事由;第三,列举式与概括式相结合,即先列举允许征收土地的具体情形,再以公共利益为兜底条款从而避免疏漏。三种模式各有利弊。我国《土地管理法》第四十五条首次以“具体列举+抽象概括”的形式明晰公共利益的具体范围,但执法理念的偏差与实践条件的复杂,使人们对蕴含全新制度价值的公共利益条款能否在征地实践中产生预期效果存在诸多疑问。

  (二)公共利益认定程序缺失

  公共利益具有天然的不确定性,立法机关难以通过实质性的法律规定明确公共利益范围。《土地管理法》中未规定公共利益认定的主体和程序,实践中通常由房屋征收部门承担具体的征收和补偿工作,主要以用地单位提供的土地利用总体规划和呈报材料为依据。征地行为是对他人合法权益的强制征收,如前所述,行政机关拥有自身利益偏好,完全由行政机关来判断公共利益成立与否难免有所偏颇,甚至存在侵害被征收人合法权益的可能。程序的客观性与稳定性能够向相对人提供合理预期,规范的程序运行机制能够有效摆脱公共利益适用困境,防止征收权力无限扩张。

  (三)救济途径与监督机制缺位

  在公共利益认定问题上,农村集体土地所有权主体的虚化,使得被征收土地的所有权人与政府的征收权之间的制衡关系被弱化,为政府权力寻租预留了空间。信息披露和监督机制至关重要,能够有效规范政府征地行为,防止征收权滥用。《土地管理法》规定,县级以上人民政府自然资源主管部门享有查阅资料、检查勘验、责令整改等权力,但监督程序尚未明确,导致可操作性不强,且被征收人权益救济机制仍处于空白状态,监督与救济机制的缺位导致权力滥用风险陡增。公共利益既是判断征收行为合法与否的前提,也是原权利人维护自身合法权益的重要依据,公共利益认定的重要性不言而喻。

  四、土地征收中公共利益条款的适用路径

  集体土地征收牵涉农业耕地红线,与农民基本生活保障和国家粮食安全关系密切。因此,公共利益范围应当尽可能明确,认定程序应规范透明,并向相对人提供有效的权益救济和监督路径。

  (一)厘清公共利益条款适用范围

  公共利益所涉内容宽泛,概括式立法容易为征收权滥用开放空间,此外,用逐一列举的方式限定公共利益范围,不仅立法难度较大,并且难以应对市场经济变化。列举式与概括式相结合的方法能够较好地应对单一模式不足,为公共利益的适用预留充足的空间。但个人利益与公共利益之间并不是非此即彼的关系,实践中,可采取负面清单模式进一步规范公共利益范围,并结合实际情况依据比例原则作具体判断。

  1.将一般经营行为和个人逐利行为列入负面清单。

  非基于公共利益不得启动土地征收程序,这是征地权力法定的基本要求。通常情况下,农村集体土地入市须通过土地征收程序,而被征收土地使用权归集体经济组织成员所有,土地征收需征得相对人同意。总体而言,土地征收行为应严格控制在公共利益范围内,对于一般经营行为,应判断建设用地是否符合城镇建设总体规划,取得土地使用权后是否依法办理土地移转登记。若农户不愿退出集体土地或拒绝接受补偿,建设用地申请人不得以公共利益为由强行征地。经营性土地开发行为必然掺杂个体利益,但不能以此为由杜绝商业建设。需要明确的是,对于行为人假借公共利益之名进行土地征收以谋取个人利益的行为,应当明令禁止。

  2.综合多方面因素具体判断公共利益。

  土地征收必须以公共利益的存在为前提,但这并不意味着只要存在公共利益就可以依法征收。土地征收须在公共利益与私人利益、集体利益、经济发展之间进行利弊权衡。公共利益的不确定性决定了在判断过程中需要考量多种因素:一是比例原则。所谓比例原则,是指所追求的目的与使用的手段是否相称,也就是说,只有土地征收所带来的经济发展或社会效益大于被征收人所受损失,才符合比例原则要求。此外,征收方式需具备不可替代性,若借助其他方式也可实现征地行为所追求的公共利益,就没有必要实施侵害私人权益的土地征收。二是价值性。征地行为所追求的公共利益必须是客观且真实存在的,不具备实际价值的征收行为无法体现公共利益。此外,应当以长远的眼光看待征收行为,部分征收行为短期内难以产生成效,但不能以此为由否认其公共利益属性。三是公共性。公共利益须以不特定多数人为受益对象,若仅针对部分主体,则难以体现征收行为的正当性。特殊情况下,蕴含商业价值的土地征收可能遭受“是否出于公共利益”的质疑,可借鉴美国“公共使用”理念,依据征收行为的实际效果作综合判断。

  (二)规范公共利益认定程序

  程序应具有客观性与公正性,正当程序不仅能够给予相对人合理预期,帮助征收工作顺利开展,还能在一定程度上限制公共利益范围,防控争议。实践中,土地征收工作之所以进展缓慢,除征收补偿常引发争议外,公共利益认定程序的缺失也是主要原因。当前,《土地管理法》对公共利益认定的主体与程序的规定仍处于空白状态。

  1.统一公共利益认定主体。

  现行法律规定,市、县级人民政府有权进行土地征收。通常情况下,公共利益认定的主体是各级人民政府的指定机构。虽然各级人民政府享有法定的征收权力,职能部门齐全,便于公共利益的研判,但如果征收过程中发生争议,政府既是争议的参与者,也是公共利益的判断者,这有违裁判中立原则。当前,征地矛盾尖锐的主要原因在于政府征收权力过大,相对人合法权益无法获得有效保障。参照域外司法实践经验,由司法机关认定公共利益是各国的通行做法,这主要出于以下两方面考虑:第一,司法机关作为独立第三方,其公共利益裁定结果更具公信力。即便公共利益认定难度较大,需要综合多方面因素考量,但从司法裁判角度来看,因公共利益认定所引发的纠纷最终也只能交由司法机关解决,其他机关认定结果难以取得理想效果。若相对人以土地征收违法为由向人民法院提起诉讼,法院在司法裁判过程中也应当先判断征收事由是否符合公共利益。第二,公共利益的开放性需要借助自由裁量权进行价值判断。公共利益概念抽象,难以准确把握其边界。法官可结合案件实际情况作具体判断,并根据经济发展和社会需要将裁量标准具体化。

  2.构建公共利益界定程序。

  统一公共利益认定主体后,需进一步明确设定程序。为防止公共利益边界过度扩张,可通过土地利用规划和征收审批程序予以规范。一方面,应严格制定土地利用总体规划。依据现行法律规定,土地征收必须符合土地利用总体规划,但实践中,规划内容经常根据现实需要而变更,导致土地利用总体规划形同虚设,农村集体土地轻易转变为城市建设用地,耕地红线和公民利益受到严重威胁。可参照德国土地规划程序,由行政机构负责制定土地利用总体规划,权力机关实时监督,积极采纳相关主体意见,规划内容非经法定程序不得随意变更,不允许对规划范围之外的土地动用征收权。中国集体土地应当结合自身实际情况作合理规划:一是规划部门应组成专家小组,综合本地经济、环境、社会等多方面因素进行整体规划;二是确立责任追究机制,严厉禁止土地规划变更行为,保证规划内容基本稳定;三是充分听取相关主体意见,确保土地征收不会影响被征收主体生活质量。合理安排土地规划,既能高效管理集体土地,又能妥善处置公共利益认定问题,减少征地矛盾。另一方面,应调整土地征收审批程序。实践中,土地征收经审批通过后进入公告和补偿阶段,这样的程序设置饱受争议,主要原因在于公告的目的是通知相对人征收决定,而非沟通协商,公共利益认定基本反映的是行政机关意志。对此,应当进一步调整审批程序,在充分协商的基础上认定公共利益,被征收人意见需要被实质性地反映在公共利益认定过程中,确保公共利益与征收程序的正当性。此外,土地征收计划由国务院或省级人民政府按批次审批,土地实际用途由下级政府决定,“打包式”计划审批会导致省级以上土地主管部门难以有效监管征地项目。为提高审批质量,可以用项目审批取代批次审批。虽然转变审批方式将增加主管部门工作量、降低审批效率,但这能确保征收行为的正当性。利用审批权制约征收权是各国的通行做法,能够确保公共利益不被滥用。

  (三)完善信息公开与听证制度

  为增强征收程序的正当性,避免不必要的冲突矛盾,征收公告程序应当前置。公告内容应充分表明公共利益认定依据,向相对人展示征收决定与公共利益间的关联性。地方政府通常将征收方案张贴在本地公共区域,导致仅有部分被征收主体知晓征地信息,部分相对人难以获悉项目相关信息,无法判断征收决定是否满足公共利益要求。加拿大《土地征收法》规定,除涉及国家秘密外,土地征收通知中必须详细说明征地项目所涉公共利益,为保障被征收主体知情权,通知尽可能以信件形式送达每个权利人,之后通过加拿大政报向全国公告。澳大利亚也规定,正式征收前须在全国政报上刊登土地征收信息,并公布征收事由和公共目的。域外土地征收的程序设置和公共利益的信息披露值得我们借鉴和学习。如前所述,公告程序前置能够确保相关主体及时了解征地信息,有效参与决策。此外,征地信息范围需要进一步扩大,尤其是公共利益相关信息,对此应加以充分披露。应明确规定公告形式、内容和发布渠道,尽可能以书面形式通知相对人,尊重权利主体知情权,形成公共决策制约机制。

  根据现行土地征收公告办法规定,听证制度不是土地征收必经程序,相对人仅在征收补偿阶段有权要求召开听证会。公众参与程序的缺失,导致公共利益判断和土地征收决定成为地方政府的“一家之言”。依照法定程序作出的征收决定具有不可撤销性,听证程序后置不仅难以有效监督征收决定的作出,而且缺少公众参与也会导致征收决定的民主性与公正性缺失。为提高公共利益认同感并保障相对人合法权益,各国在土地征收中都允许相关利益主体召开听证会,甚至允许诉讼行为。加拿大允许被征收主体在公告期内以书面形式向土地主管部门提出异议,异议可以指向征地目的、公共利益、征收补偿等内容,经审核确有问题的,土地管理部门须及时召开听证会予以说明。德国从征收程序的准备阶段到征收程序的启动和执行阶段,从征收所涉及的实体法要件到征收程序中的程序性事项,以及最后征收补偿额度的确定,每一个环节都可以通过行政诉讼和民事诉讼来全面保障权利人的利益。土地征收具有强制性,是公权力对私人权益的侵占,因此,征收程序必须给予被征收主体充分的尊重。域外听证程序设置为国内土地征收提供借鉴,我国应当将听证程序前置,在征收决定尚未出台时便允许相对人召开听证会,这一方面可更好地整合项目信息,监督征收行为,另一方面则能够保障征地决策的科学性和合理性,减少征地冲突。
 

  五、结语

  集体土地征收中公共利益牵涉范围广泛,不仅涉及被征收主体私人权益,还关系到征收行为的合法性。立法机关应当从实体和程序两方面着手,汲取域外土地征收有益经验,完善公共利益的认定程序与适用规则。在保障相对人知情权和参与权的前提下,提升公共利益认定程序的科学性与合理性。
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