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怀柔区公路地下空间利用管理优化研究

发布时间:2020-08-18 13:59所属分类:MPA论文浏览:200次

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 摘 要  公路地下空间是城市土地资源的重要组成部分,是各类市政设施利用的重要空间,其科学利用和行政管治一直是消除“城市病”的重要工作对象。然而,在当下的语境中,公路地下空间利用的乱象,却成为了我国大跨度进入城市化过程当中的顽疾。公路施工缺少规划,迫使公路长期处在挖掘、恢复的往复循环之中。政府作为公共产品的提供者,必须对公路地下空间科学利用加以重视,应当通过具有前瞻性的规划和集约建设,降低全社会的成本,避免无序发展造成的混乱,提高公共管理水平,逐步化解和避免公路市政化过程中因短视和愚昧而带来的多种“城市病”。由于地下空间利用的复杂性,国内地下空间发展的利用管理体系建设处于探索阶段,缺乏成熟的经验和管理办法。提出这个虽然被公众意识到但却并未尝试从行政管理的角度深入分析的问题,并尝试解决之,这是本文研究的意义所在。
 
  本文通过选取作为一线城市卫星城的北京市怀柔区在高速城镇化的进程中,对公路地下空间利用和管理的数据进行分析,主要通过个案分析的研究方法,采取逻辑上归纳法的范式,先是分析了怀柔区公路地下空间利用管理的现状,总结其目前尚存在空间资源浪费、当代与后代争利、社会成本加剧、安全隐患突出和管理漏洞百出的问题,探讨这些问题产生的原因在于不适应公路城镇化发展需求、需求与供给矛盾突出、制度供给不足、经济成本过高、管理水平低下等,并且给出相应的利用管理的对策建议,主要包括调整产权配置、合理选择政策、科学界定管理主体、加强管控能力和运用管廊技术。从而为在怀柔区公路地下空间利用管理过程中,避免“公地悲剧”不断上演,提升公路地下空间利用管理的水平提供裨益。
  
  本文是作者结合多年来在工作中的实践经验,结合当下研究地下空间规划治理的前沿论述,特别是公路地下空间利用管理的宝贵经验基础上提出的。在理论框架上,本文从哈丁教授于 1968 年提出的“公地悲剧”问题出发,透过政府管治理论分析公路地下空间利用管理问题的特征,尝试剖析这些问题产生的原因,最后运用理论和实践知识,为北京市怀柔区公路地下空间利用管理阐明解决这些问题的对策建议,希望能够对怀柔区,乃至当下仍存在公路地下空间利用管理问题的地区起到借鉴的意义,避免更多的社会和经济成本被浪费,为北京市怀柔区地下空间的治理,特别是公路地下空间利用的管理实践和路政管理执法创造有益的思路,在制度经济学和行政管理理论的结合上,提供个人的创见和思考,希望产生有益的实践和理论经验。
怀柔区公路地下空间利用管理优化研究
  
  关键词:  怀柔区 公路地下空间 公地悲剧。
  
  ABSTRACT
  
  Underground space of highway is an important part of urban land resources and space for the utilization of various municipal facilities. It scientific utilization management has always been an important workobject to eliminate "urban diseases". Chaos in the use of highway underground space has become a persistent disease in urbanization. As a provider of public goods, the government must pay attention to thescientific utilization management of highway underground space. It should reduce the cost of the whole society through forward-looking planning and intensive construction, avoid disorder caused by disorderly development,improve the level of public management, and gradually resolve and avoid various urban diseases caused by shortsightedness and ignorance in the process of highway urbanization. Due to the complexity of the use of underground space, the construction of the utilization management system for the development of domestic underground space is at the exploratory stage. It lacks mature experience and management methods. It proposes a problem that is not recognized by the public and attempts to solve it. This is the significance of this study.
  
  This paper analyzes the data of the development and utilization of highway underground space by selecting the Huairou District of Beijing as a first-tier satellite city during the process of urbanization. The main research method of this paper is based on case analysis and adopts the paradigm of logical induction. Firstly, the status quo of highway underground space utilization management in Huairou District is analyzed.
  
  There are problems such as waste of space resources, competition for current and future generations, increased social costs, outstanding safety hazards, and numerous management loopholes. The reason for itsoccurrence is that it is not suitable for the development of highway urbanization Demand, the contradiction between demand and supply is outstanding, the system supply is insufficient, the economic cost is too high,the management level is low, etc., and the corresponding utilization management countermeasures are proposed, including high-speed property rights allocation, reasonable choice of policies, scientifically defined management subjects, and strengthened management & control capabilities & use pipe gallery technology.
  
  KEY WORDS:    Huairou District underground space of highway the tragedy of common。
  
  绪 论
  
  一、选题背景。
  
  市政设施的现代化和普及率,具有标定一个地区现代化程度的意义,反映此地发达与否,相辅相成,更对其现代化起到很大的推动作用。
  
  1伴随着我国城市化进程的不断推进,国家一线城市逐步扩大,二三线城市数量也不断增加、面积持续扩张。城市化推进过程中,公路地下空间被城市中溢出的大量市政设施填补。在一些欠发达地区,特别是城乡结合部,公路地下空间因为管理理念的落后、管理水平的低下,逐步陷入无序滥用的混乱境地,公路地下空间内管道密布、错综复杂,空间浪费情况严重。
  
  我国公路同市政道路两分,市政道路建设初期依规定应当安排管线综合规划,公路则因其功能定位付之阙如,其浅层地下空间利用的准入仅靠公路建成后的行政审批。然而,公路地下空间审批门槛低、无统一规划,不仅水、电、气、暖等大型国企可以进入,一些村镇政府和组织,乃至个人都可以不经正规审批手续占用挖掘公路地下空间埋设管线,而且绝大多数施工采取分散直埋的工艺。伴随着近年来“国进民退”的大潮和大规模基础设施投资建设,资源垄断型的国企在市政管网建设上近乎无偿地大规模利用公路地下空间,存在大量混乱现象和巨大浪费,不啻一场正在地下发生的新圈地运动。公路地下空间特别是城镇化过程中的城乡结合部,向市政道路转化的公路地下空间正在或者已经面临公地悲剧的困境。
  
  城市中的给水、排水、电力、通信、燃气、热力等市政管线工程,是一个城市生命线工程,当生命线与城市的血脉公路并行在一起的时候,迫切需要我们高超的管理技术来驾驭。
  
  加勒特·哈丁(Garrett James Hardin)在其 1968 年的着名论文中提出了,假设无节制的任由不同主体的多数人滥用一种或一类资源,这种资源将迅速枯竭2,这就是“公地悲剧”(Tragedy of the commons)问题。
  
  我国城市地下空间资源,特别是公路地下空间资源,眼下处于近乎“公地”的状态,有目共睹。新资源种类被人们认识到并加以利用,滥用不意味着有利于资源的开发利用。长期听任公路地下空间资源被滥用和浪费,将造成巨大的且不必要的损失。公路地下空间开发因集中在浅层且相互割裂、各自独立的破坏性开发而引发了大量矛盾纠纷。我国处于快速城市化的进程中,较之发达国家城市规模稳定、建设停滞的状态,中国本应在公路地下空间的管理中利用的“后发优势”
  
  并没有得到应有的发挥,相反我们在重复着发达国家在急速发展过程中犯下的同样错误。
  
  二、选题意义。
  
  从怀柔区公路地下空间利用管理的实践出发,总结公路地下空间的现状,从利用管理的角度入手,以北京市怀柔区作为典型案例加以分析讨论,对公路地下空间的利用现状加以揭示,希望对处于城市化快速推进的北京乃至全国公路地下空间的管理起到警示的作用,提出相应对策,给出一条能够在多地加以复制管理路径。这也是笔者希望通过此一选题达致的目的。
  
  三、主要内容。
  
  本文运用制度经济学中有关“公地悲剧”的理论工具,分析公路地下空间处在公地的状态之中的状态,并运用产权模式选择解决“公地悲剧”的困境。
  
  囿于时间和材料的稀缺,本文只选择了位于北京远郊的怀柔区作为一线特大城市扩张的代表案例进行分析,重点研究了近五年来怀柔区在北京市以生态环境涵养区为主的功能定位下,城镇化发展进程中涉及公路地下空间的行政审批数据,发现公路地下空间资源利用的问题并提出相应的对策,希望能够在归纳的基础上,为公路地下空间管理展示新的视角和分析问题的方法,并依据“公地悲剧”理论,为公路特别是公路地下空间的科学管理提供裨益。
  
  三、文献综述。
  
  长期以来,国内学界对地下空间研究,主要集中在岩土工程领域内,以工程技术问题居多,从建筑学、城市规划的角度对地下空间的研究还比较少,从制度经济学入手研究地下空间领域公共管理问题的汉语文献更属凤毛麟角。地下空间的研究不应当限于设计孤立的地下建筑、建设单一的民防工程或市政管线,而是要从城市整体空间的角度,从规划设计的全局性问题出发,研究和处理好地下空间与地面空间的关系、地下空间利用与城市居住环境之间的关系,探索提高管理水平,提供更好的公共服务的有效途径。1针对公路地下空间,更应当放眼公路地上与地下,公路周边设施、建筑,针对空间的集约利用,进行科学规划,研究其中的问题,指导管理水平提高,促进公路更好地发展。公路地下空间的研究目前主要包含在城市地下空间资源利用研究中,对单独的公路地下空间资源利用问题研究极少,且散见于个别文献中。通过考查,依据其分析公路地下空间方法和语境的不同,可以将现有文献主要分为四大类,现分述如下:
  
  (一)公共管理视角的文献。
  
  郐艳丽在其所着《城市地下管线安全发展指引》中,详细记录了我国地下管线产生、发展的历史和其特性,分析了公共管理对城市地下管线治理的弊病,是近年来该领域较为详尽的总结性着作。1作者以敏锐的学术眼光,透过地下管线混乱的表象,分析了地下空间开发利用的问题,总结了管线权属种类繁多、隐蔽性强、管线行业依赖网络、更新频率快且技术复杂的问题,分析了现行法律制度现状,研究了城市地下管线安全事故的管控,但该书未对问题的成因进行探究,是一大缺憾。
  
  (二)法律视角的文献。
  
  山东大学刘保玉教授将空间权定义为“是指以土地地表之上的一定空间或地表之下的一定地身范围为客体而成立的一种不动产权利。”2一些观点据此认为,地下空间的占有权、使用权并非独立的权利,而是基于物权之上的权能。深圳大学魏秀玲在此基础上专题研究了我国地下空间使用权的法律问题。空间使用权不具备法律上的独立地位,这也是空间的占用得不到合理重视的重要制度原因。魏秀玲所着《中国地下空间使用权法律问题研究》是最近的具有总结性质的法学类代表专着。
  
  从我国立法现状来看,地下空间权的概念模糊,法律对已转让土地使用权的土地地下空间的可能性界定不清,难以明确那些已经转让土地的地下空间可能性范围,相关法规体系相互孤立,城市规划法规、土地管理法规和人防法规体系间没有衔接形成完善的法规体系,土地与空间相脱离,缺少对地下空间的专门规定,缺乏对地下空间的整体认识,严重制约着城市地下空间的开发和利用。3实际上,法律完全不是万能的,法律能够调节的社会关系占比十分有限,主要局限在既有的社会关系形态之下,地下空间使用权实际上是作为法定物权4中建设用地使用权的用益物权来规定的,根本不具备物权法上的独立物权地位。受罗马法影响,无论是法德的大陆法系,还是英美法系,向来都认为土地所有权“上穷天宇,下及地心”1。从法律层面研究地下空间使用权,限于法学本身的教义研究方法论,不可能跳出现有的制度设计本身,只能局限在构建法律概念的窠臼之中,对促进和提升公共管理水平作用非常有限。而且,缺乏经济学分析基础的法学分析和立法建议,着实令人难以信服。
  
  (三)城市规划视角的文献。
  
  邵继中在《城市地下空间设计》中,从城市规划的角度总结地下空间发展的问题。认为其根本在于,与地面建设不协调、缺乏合理的统筹设计、地下环境的人性化缺失三个方面,进而以地下空间设计来解决2。邵氏其书,是近年来总结地下空间城市规划设计的较新且全面的论着,有一定的前瞻性。但从城市规划的角度来分析地下空间管线的缺陷,往往陷于规划设计方法一隅,从专业的工程技术和设计理念出发,并未触及公共管理方面,对于公路地下空间在城市化中形成的混乱无序的成因及其解决,并无裨益。
  
  (四)制度经济学视角的文献。
  
  徐生钰的《城市地下空间经济学》是近年来不可多得的用资源经济学和新制度经济学观点分析城市地下空间现状问题和利用的着作。正如作者分析的那样,国内的相关文献非常少见,甚至对城市地下空间是不是一种独立经济资源本身,都存在争议。在国内,徐着是有着开创性的以经济学视角分析城市地下空间开发利用研究成果。徐着在理论框架上组织起了城市地下空间经济学的研究模式,在汉语文献中有开创意义,总体上论述了地下空间的新制度经济学研究方向3,没有对公路地下空间作出细致地分类和讨论;从实践的维度上看,徐着深入讨论了法学意义上“物权”同经济学意义上“产权”的不同,使得地下空间学理概念得以进一步厘清,但未以经济分析的模型化来讨论公地悲剧的成因和具体表现。
  
  总而言之,从国内已有的文献来看,首先,从工程技术角度对地下空间开发利用的用途的研究汗牛充栋;其次,从工程应用角度对地下空间评估问题研究的文献也较多;再者,国内从立法角度探讨地下空间所有权的文献较为丰富且大有增多的趋势,但多数是在法学领域简单地低水平重复。最后,城市地下空间作为一种稀缺的经济资源,从新制度经济学和资源经济学角度对其最优开发利用进行研究,国内仅见徐生钰的《城市地下空间经济学》,可称为以经济学研究地下空间领域有开创意义的论述。
  
  四、主要研究思路和方法。
  
  本文主要的研究思路来自于对哈丁教授的“公地悲剧”问题的理论认识,以目前占主流的奥斯特罗姆的个案分析为进路,从新制度经济学的层面,逐步理清怀柔区作为典型个案,在公路地下空间利用管理中的问题症结所在。因此,本文主要的研究方法是以个案分析为主,采取逻辑上归纳法的范式,分析论证怀柔区公路地下空间资源利用的个案是否为“公地悲剧”,并且给出相应的利用管理对策。
  
  五、可能的创新和不足。
  
  对公路地下空间资源利用现状的认识及其问题的研究,目前在国内还较少,本文正是要从公共管理学的立场出发,来分析和讨论作为地下空间中非常重要的组成部分的公路地下空间存在的利用问题,希望唤醒社会和学界对其重要意义的认识,从而提出问题、正视问题、研究对策,以期逐步提高公路管理机构的公共管理水平,若能起到抛砖引玉的效果,笔者自当兴奋不已。
  
  囿于资料的限制和笔者作为公共管理学科的初学者身份,本文仅以北京市怀柔区为例。举凡国内公路管理机构所辖的公路地下空间,此一特例即使标明挂一漏万亦不能尽述其片面。哈丁教授的“公地悲剧”问题的理论,自哈丁本人以降,整整五十年来不断修正,更有甚者亦指哈丁理论之荒谬与无知,世上根本不存在公地悲剧1。哈丁教授以研究生态学入手,实际阐明了一个制度经济学的根本问题,后来者以博弈论为之背书,更有诺奖得主奥斯特罗姆的个案分析登峰造极,笔者不揣浅薄,冒昧一论,自当有归纳的片面和演绎的缺陷,留当后来研究公路地下空间者批判。
  
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  第一章 主要概念和理论基础
  
  一、主要概念的界定
  (一)公路地下空间的概念
  (二)公路地下空间利用的概念
  (三)公路地下空间利用管理的概念
  二、理论基础
  (一)“公地悲剧”理论
  (二)城市管治理论
  
  第二章 怀柔区公路地下空间利用管理现状分析
  
  一、中国公路地下空间利用管理发展历程
  (一)1978 年前
  (二)1978~1992 年
  (三)1997 年后
  二、怀柔区公路地下空间基本情况.
  (一)怀柔区公路地下空间资源基本情况
  (二)怀柔区公路地下空间利用基本情况
  三、地下空间利用管理的主体
  (一)主管部门
  (二)协同部门
  (三)利用主体
  四、公路地下空间利用管理原则
  (一)以人为本原则
  (二)上下结合原则
  (三)规划长远动态考虑原则
  (四)综合效益原则
  五、怀柔公路地下空间利用管理的措施
  (一)时空管理
  (二)许可管理
  (三)行政处罚
  
  第三章 怀柔区公路地下空间利用管理问题及原因分析
  
  一、怀柔区公路地下空间利用管理主要问题
  (一)空间资源被浪费
  (二)当代与后代争利
  (三)巨大的社会成本负担
  (四)城市安全隐患凸显
  (五)行政管理漏洞百出
  二、怀柔区公路地下空间利用管理问题的原因分析
  (一)不适应公路城镇化发展需求
  (二)需求与供给矛盾突出
  (三)制度供给不足
  (四)经济成本过高
  (五)管理水平低下
  
  第四章 完善怀柔区公路地下空间利用管理的对策建议
  
  一、调整公路地下空间产权配置
  (一)完全国有化的不可行
  (二)完全私有化的不可行
  (三)社区自治的无效
  (四)尽早建立权属制度
  (五)建立市场化使用机制
  (六)技术之外的发展模式问题
  二、合理选择公路地下空间利用管理政策
  (一)回应时代发展需要
  (二)选择正确价值导向
  (三)借鉴国际地下空间管理经验
  三、科学界定管理主体
  (一)转变公路管理机构的管理职能
  (二)转变规划管理机构的管理职能
  四、加强空间利用管控能力
  (一)空间统筹,竖向协同,通道集约
  (二)规划的前置和稳定
  (三)实施协同
  五、以管廊技术提高利用管理效益
  (一)重新认识管廊的价值效益
  (二)以管廊技术优化资源配置
  (三)加强管廊的规划建设

  结 论

  本文综合讨论了北京市怀柔区在公路地下空间管理实践中的问题和对策,以公地悲剧的理论问题分析怀柔区公路地下空间利用管理的缺点,以产权理论和城市管治理论为依托,提出了相应的治理对策及建议。限于经验材料的限制,只分析了怀柔区的个案,真正推而广之,还需要做出大量的基础研究和数学模型的运算,但囿于作者智识结构和水平的限制,文章尚不有多处未能深入分析。

  地下空间的研究,涉及到更多的自然地质地貌因素、不同经济发展阶段地下空间利用的经济性、城市基础设施、城市地下轨道、城市安全(城市地质安全、人防工程等)等城市战略性问题,同时地下空间的开发过程中,各种开发深度适宜布置的功能大不相同;由于地下空间利用的复杂性,国内地下空间发展的规划管理体系建设处于探索阶段,缺乏成熟的经验和管理办法。因此,关于公路地下空间增长的研究,需要在城市地下空间开发和规划管理深入研究的基础上进行。由于研究重点的选择,关于公路地下空间增长的研究仅停留在前文所述,将其理解为空间开发权中所确定的城市建设用地地下空间利用的范围。

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