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山东济宁农村饮用水管理工作问题与建议MPA探究

发布时间:2020-12-01 19:34所属分类:MPA论文浏览:77次

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 摘 要  中国是一个干旱、缺水严重的国家,人均水量居世界109位,而山东的人均水量则更少,低于全国的六分之一,济宁市位于山东省西南腹地,水资源匮乏,属于严重缺水地区。农村饮用水是满足社会成员基本需求的产品,事关公共卫生安全,不但影响经济发展,而且关系到农村公共卫生安全和社会的稳定,具有较强的公益性。作为一项准公共产品由政府提供给农村居民,符合十九届四中全会中“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要”的要求。

  近几年,济宁市农村饮用水管理工作虽取得了很大成绩,但由于受历史局限、经济发展等因素影响,目前济宁市农村饮用水管理工作仍存在一些不可忽视的问题。研究通过对济宁农村饮用水的管理现状进行详细的调查、评估,运用定性分析和定量分析相结合的办法,发现在济宁市农村饮用水管理中存在个别地区基础设施建设和维护不到位、饮用水价格不合理、主管部门政府职能作用发挥不充分、村镇基层组织自治缺位等问题。为了解决这些问题,研究首先从公共产品理论出发,由农村饮水的公共产品特征入手,通过分析研究济宁市农村饮用水管理发展历史及现状,找出问题产生的原因,并结合自己所在工作单位的职能,运用政府失灵理论等公共管理学知识,从贯穿整个管理的过程所涉及的人、财、物等多方面全面地提出了对应的有效的改进对策。主要包括以下四个方面:一是提升农村饮用水基础设施水平,包括加大农村饮用水基础设施建设投资,完善供水工程建后运维制度;二是推进济宁市农村饮用水水价改革,包括建立合理水价形成机制、合理制定水费收缴机制、建立财政资金补助与激励机制;三是优化主管部门政府职能,包括建立有效的沟通机制、加强公务人力资源管理;四是推行农民用水协会等非营利组织,提高村民自治的能力。
  
  政府必须重视农村饮用水作为公共产品的提供,并且要通过一定手段保证这些产品的高效提供。研究得出的结论可直接用于解决济宁市农村饮用水管理中的问题,推动农村饮用水管理良性运行,保障农村饮用水安全。
山东济宁农村饮用水管理工作问题与建议MPA探究
  
  关键词: 济宁市 农村饮用水 公共管理。
  

  Abstract

  
  China is a country suffering from drought and water shortage,with the per capita water volume ranking 109 in the world, while Shandong has less water per capita, less than one sixth of the national average. Jining is located in the southwestern hinterland of Shandong Province and lacks water resources.Rural drinking water is a product to meet the basic needs of social members, which is related to public health and safety,not only affects economic development, but also relates to rural public health and safety and social stability, with strong public welfare. As a quasi public product, it is provided by the government to rural residents, meeting the requirements of the fourth plenary session of the 19th central committee of the communist party of China (CPC)on "upholding and improving the system of ensuring people's livelihood in both urban and rural areas and meeting people's growing needs for a better life".
  
  In recent years, although great achievements have been made in the management of rural drinking water in Jining. However, due to historical limitations, economic development and other factors, there are still some problems in the management of rural drinking water in Jining. Through the detailed investigation and evaluation of the status quo of rural drinking water in Jining, this paper analyzes the characteristics of rural water supply and the existing problems by combining qualitative analysis with quantitative analysis, such as the construction and maintenance of rural drinking water infrastructure is not in place, the price of drinking water is unreasonable, the function of the government in charge is not fully played, and the autonomy of village and town grassroots organizations is absent. In order to solve these problems, the research starts from the theory of public products, starting with the characteristics of public products of rural drinking water, through the analysis and research of the current situation, by analyzing and studying the development history and current situation of rural drinking water management in Jining, And combined with the functions of the work unit, using the theory of government failure and other public management knowledge, from the whole process of management involved in the human, financial, material and other aspects of a comprehensive and effective countermeasures for improvement. It mainly includes the following four aspects: first,improve the level of rural drinking water infrastructure, including increasing investment in rural drinking water infrastructure construction, improve the operation and maintenance system after the construction of water supply projects; Second, promote the reform of rural drinking water price in Jining, including establishing a reasonable water price formation mechanism, formulating a reasonable water fee collection mechanism, and establishing a financial fund subsidy and incentive mechanism.Third, optimize the government functions of the competent departments,including the establishment of effective communication mechanisms and the strengthening of human resources management in official affairs; Fourth, the implementation of farmers water association and other non-profit organizations, improve the ability of villagers autonomy.
  
  The government must attach importance to the supply of rural drinking water as public goods and ensure the efficient supply of these products through certain means. The conclusion can be directly used to solve the problems of rural drinking water management in Jining, promote the benign operation of rural drinking water management, and ensure the safety of rural drinking water.
  
  Key words:    Jining rural dinking water Public Management。
  

  绪 论

  
  (一)选题的背景和意义。
  
  1. 选题背景。
  
  中国是一个干旱缺水严重的国家,我国淡水资源总量为2.8万亿立方米,居世界第六位,但人均水量只相当世界人均占有量的1/4,居世界第109位。山东省水资源总量仅占全国水资源总量的1.09%,人均水资源占有量334立方米,仅为全国人均占有量的14.9%(小于1/6),属于人均占有量小于500立方米的严重缺水地区。①济宁市位于山东省西南腹地,近年来由于水资源消耗、浪费污染等问题,使得饮用水管理问题成为当前济宁市社会发展的一个重要问题。农村饮用水是满足社会成员基本生活需求的产品,事关公共卫生安全,不但影响社会的经济发展,而且关系到农村公共卫生安全和社会的稳定,具有较强的公益性。作为一项准公共产品由政府提供给农村居民,这符合十九届四中全会中“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要”的要求。
  
  济宁市农村饮用水工作在各级部门努力下,取得了很大的成绩,农村饮用水工程为广大农民全面建设小康社会做出了重要贡献,但受历史局限、地理环境、经济发展等因素影响,济宁市农村供水管理工作仍存在一些不可忽视的问题,如早期农村饮水工程建设标准偏低、资金筹措难度大、管理人员综合素质不高、水价制定不合理等问题。
  
  因此,针对济宁市农村饮用水管理问题的研究可以缓解本市农村饮用水管理的症结,可以促进农村饮用水的发展,为行业管理创新研究提供案例基础。
  
  2.研究意义。
  
  十九届四中全会指出“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。必须健全国家基本公共服务制度体系,尽力而为,量力而行,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,保障群众基本生活。创新公共服务提供方式,鼓励支持社会力量兴办公益事业,满足人民多层次多样化需求,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。②农村饮用水作为保证群众基本生活需求的公共物品,不仅仅关系到农村的公共卫生安全,还直接影响群众的身体健康和社会的经济发展,并且随着全面建设小康社会目标的提出,根据十九届四中全会中“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要”的要求,政府必须重视农村饮用水的提供,并且要通过一定的方式加强对农村饮用水的管理,从而保证每个公民都能获得安全的饮用水,这对于国家的长期健康发展具有十分重要的意义。
  
  本文将认真总结和分析国内外有关于农村地区饮用水系统的发展和管理的规范性文献,从公共产品理论和政府失灵理论出发,结合济宁市农村饮用水管理案例,通过案例分析,发现和总结现行的管理中存在的问题以及问题形成的原因,如成本和收益的分离、内部性问题等,并试图建立和完善体制,从本文中得出的结论可直接用于解决济宁市农村供水管理工作,健全管理体制以推动农村饮用水工程良性运行,保障农村饮用水安全,并且可供相关学者和管理人员参考、研究和拓展分析。
  
  (二)相关研究综述。
  
  1. 国外研究综述。
  
  由于西方发达国家已经进入高速发展期,部分发达国家的城乡差别不是特别明显,所以专门研究农村饮用水服务的着作较少。但是可以参考国外的公共水利管理的理论基础,引发完善我国农村饮用水管理的思考。
  
  Ostrom(1999)从公共管理理论的视角讨论了水利管理制度中的团体行动问题。
  
  Ostrom通过收集归纳发展中国家的水利管理的案例,对这些案例展开研究,得出的结论为满足基层用水群众的要求是成功的水利管理的必要条件,而对于具体的管理人员没有过多的要求(Ostrom,1999)。
  
  Meinzena指出,推行类似于民间用水协会的一些非政府参与的民间自发组织,有助于水利制度运转和发展,虽然会增加成立前期的工作量,但在这些组织运作之后,可以一定程度上减少资金的后续投入(Meinzena,1997)。
  
  Hunt和Wickramasinghe等一些专家认为,民间的用水协会的选举方法和组织参与者的使命感、荣誉感,对水利管理的长远发展有着深远的影响(Hunt、Wickramasinghe等,1998)。
  
  Johannes提出实行大公司和村镇联合供水的新方式,双方可以签订建设和管理协议,通过政府监督服务来控制暴利(Johannes,2011)。美国行政学家B.Guy Peters博士针对农村饮用水管理提出了四种政府管理模式即市场式管理、参与式管理、弹性化管理、解制性管理,其中参与式管理模式比较适合我们国家农村供水实际。
  
  从国外的研究现状来看,国外的学者对于水利产权归属及管理监督等方面的研究比较多,研究认为,农村公共水资源的供给不能够完全交由市场来完成,主要是由政府和市场协同管理,并且引入了民间组织参与管理。
  
  2. 国内研究综述。
  
  2005年之后,农村饮用水进入饮水安全阶段,随后一大批学者在供水管理方面不断强化研究,取得较多成果,近年来,农村饮用水问题的研究开始侧重于水价问题、水利资金投入机制、经营模式管理等方面。
  
  (1)水利资金投入方面的研究。
  
  王奎泉认为现行的政府财政投入没有遵循“公共服务均等化”原则,农民自筹投入比例在饮用水工程中具有累退性。他认为政府应该在调整投入的基础上进一步加大投入力度、以更好地体现公平原则(王奎泉,2006)。易棉阳指出新时期农村水利建设需要公共财政与国家农贷共同作用,通过多种渠道筹集建设资金(易棉阳,2011)。吴淼针对农村饮用水的资金的账户管理提出了账户基金制治理模式,从供水账户系统、基金来源、使用、管理监督等各个方面进行了制度规范,从而确保基金治理模式的运行(吴淼,2013)。
  
  曲延春提出应该加强农村供水市场化供给的政府监督,避免盲目性补偿(曲延春,2014)。何寿奎提出应该结合项目属性选择合理的出安全结构,基于产权结构的内部控制权合理选择机制,监理社会投资者的收益分配制度、国有资产保值及外部监督机制、社会资本投资补偿及退出机制(何寿奎,2016)。时元智、张学明等提出应该鼓励和引导社会资本特别是民间资本参与农村饮用水工程的建设运营,这也符合国家发展战略,是实现农村饮用水规模化和专业化管理的有效手段之一(时元智、张学明等,2017)。通过对水利资金投入机制方面的研究可以看出,当前关于前期资金投入的研究较为充分,对于管理过程中维持资金链条稳固的研究则较少。
  
  (2)经营模式管理的研究。
  
  王奎泉建议根据农村饮用水服务范围来组建专门的供水公司或供水协会,主要负责经营管理农村供水企业的国有资产,享有经营、占用、使用以及依法处置的权利(王奎泉,2006)。裴永刚、田海涛提出供水管理单位应该合理设置岗位、配备管理人员,按照因事设岗、以岗定员、精简高效的原则,对管理人员进行岗前培训,使其熟练掌握岗位的技术要求,做到持证上岗(裴永刚、田海涛,2007)。孟庆修、陈海霞研究了关于用水协会水利管理的意义,并且指出在新时代的发展背景下,水利管理更加需要规范性,不规范的水利管理容易导致利益者之间产生矛盾,(孟庆修、陈海霞,2009)。李彦德提出应该推广普及供水公司模式加快农村饮水工程管理改革(李彦德,2009)。
  
  李红梅认为参与水利管理的部门的内部性是水利管理制度改革的重点,水利管理部门的内部组成的合理化、规范化是实现水利管理制度革新的关键(李红梅,2011)。王玲认为社会力量可以按照市场规则公平提供农村公共品并获利(王玲,2011)。俞雅乖从政府供给、多元参与及市场运行机制等方面提出了构建“一主多元”水利基础设施供给体系的对策建议(俞雅乖,2012)。刘雪妮、蔡岩兵人们认为,“单一中心”供应机制导致农村公共产品的供应效率低下,因此建议建立一种由政府,私营企业和村民组织组成的多元化治理,供应和管理机制(刘雪妮、蔡岩兵,2012)。朱伟构建了影响水利供给效率的二维二层模型,提出建立多供水体系及提高效率的路径(朱伟,2013)。周学军、陈华堂、姚云浩认为针对农民水利合作组织的建立,运行和管理的政策法规的新设计,应该使水利合作组织更具有公共属性;同时指出,农民水合作组织的健康运行和发展需要妥善处理政府与农民水合作组织的关系,建议政府应该“有所为有所不为”( 周学军、陈华堂、姚云浩,2018)。通过研究可以看出,现行的经营模式管理体制较为健全,但是对于如何实现政府、企业、村民共同管理的研究较少,并且对于监管体制的研究较少。
  
  (3)水价问题方面的研究。
  
  裴永刚、田海涛指出合理制定水价并且按照计量收费有助于农村饮用水管理工作更好地进行(裴永刚、田海涛,2007)。李彦德指出农村饮水工程经营管理的关键是水价的合理确定。按照有关规定,水价的确定要更加合理,水价的调整要尽快。根据目前实际状况,农村饮用水价格应该由供水的生产成本、费用、税金和利润等四部分组成(李彦德,2009)。曹瑜、于翠松认为当前的政府定价做法不合理,导致社会资源的严重浪费,行业中虚假的成本报告现象以及缺乏野心。他们认为,作为准公共产品的供水需要由政府和市场共同管理,以便更好地发挥水价的调节作用(曹瑜、于翠松,2010)。徐璇提出可以构建多方参与农业水价分担的模式,如由农业用水户、政府、非农业用水户以及水管单位共同承担(徐璇,2013)。王薇、孙力指出要科学计算供水成本,综合考虑水资源短缺和农民水费负担能力,合理确定水价,采用分级水价模式。对于基本生活饮用水部分的水价要保持基本稳定(王薇、孙力,2015)。时元智、张学明等提出应该科学制定水价形成机制和财政补贴机制,尽快制定并实施有效的运行管理措施和优惠政策(时元智、张学明等,2017)。可以看出,国内对于水价制定的研究较多,从政府、市场、用水群众的视角研究水价制定问题,但是对于收缴水费方面的研究相对较少,这启发济宁市农村饮用水管理的研究应该进行多角度全方位思考。
  
  从国内的研究成果可以看出,当前我国对农村饮用水管理是非常重视的。但是由于不能及时适应经济发展,农村饮用水管理的不健全、不完善也日益凸显,运用公共管理学的观点来分析农村饮用水管理出现的问题是近年以来新的尝试,公共管理有关理论也逐渐成为水利公共事业改革的重要理论依据。这为论文的写作留出了思考的空间。
  

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  (三)研究思路与方法
  1.研究思路.
  2.研究方法
  (四)研究的创新之处
  
  一、概念界定与相关理论
  
  (一)基本概念
  1.农村饮用水的内涵和特征
  2.农村饮用水管理的内涵和特征
  (二)农村饮用水管理与其他公共管理的关系
  1.农村饮用水管理与其他公共管理的共同点
  2.农村饮用水管理的特殊性
  (三)相关理论.
  1.公共产品理论.
  2政府职能理论.
  3.政府失灵理论.
  
  二、济宁市农村饮用水管理的发展历史和现状.
  
  (一)济宁市农村饮用水管理的发展历史.
  (二)济宁市农村饮用水管理的现实状况.
  1.基础设施建设现实状况.
  2.水费执行状况
  3.主管部门的政府职能发挥状况.
  4.村镇基层组织参与管理状况.
  
  三、济宁市农村饮用水管理存在问题及原因分析.
  
  (一)济宁市农村饮用水管理存在问题.
  1.基础设施建设和维护不到位.
  2.农村饮用水价格不合理.
  3.主管部门]政府职能作用发挥不充分
  4.村镇基层组织自治缺位
  (二)济宁市农村饮用水管理问题的成因分析.
  1.人力财力不足、重视程度不够
  2.农村饮用水价格机制不合理.
  3.主管部门内部性问题
  4.村镇基层组织欠缺自主能力
  
  四、完善济宁市农村饮用水管理的对策和建议
  
  (一)提升农村饮用水基础设施水平.
  1.加大农村饮用水基础设施建设投资.
  2.完善供水工程建后运维制度
  (二)推进济宁市农村饮用水水价改革.
  1.建立合理水价形成机制.
  2.合理制定水费收缴机制
  3.建立财政资金补助与激励机制.
  (三)优化主管部门]政府职能
  1.建立有效的沟通机制.
  2.加强公务人力资源管理.
  (四)推行农民用水协会等非营利组织

  五、结语

  民以食为天,食以水为先,解决好农村饮用水问题,为群众创造最基本的生活生存条件非常重要且必要。近几年济宁市农村饮用水管理取得了较大的成绩,但仍旧面临诸多挑战,济宁市政府和济宁市城乡水务局及其他相关单位要提前布局,集中资源力量,全力开展攻坚,实现济宁市农村饮用水管理的高效管理。

  一是继续加大财政投资力度,合理从涉农整合切块资金中明确具体数额,优先用于农村饮水工程建设和运行维护。同时加快和政策性银行、社会资本对接,抢抓国家扩大内需的机遇,优先积极申请债券资金投入农村饮用水工程建设和管理,加强对建设运营经费的管理。

  二是要抓计量收费,解决“管养”分离问题。用水收费是天经地义的事,“管养”问题是农村供水的主要矛盾,收缴水费是解决主要矛盾的最根本措施。水费必须收、原则上按成本收、不足部分财政补贴。要大力推广智能化水表、远程缴费等现代化管理手段,加大“按表精准计量、水费应收尽收”管理力度。因地制宜制定出台办法,下功夫核实清楚成本,加快建立合理的水价形成和水费收缴机制,完成水价核定。

  三是要建长效机制,保障工程良性运行。要建立健全市、县城乡供水专管机构,全面落实各级政府的主体责任,充分发挥相关农村饮用水管理部门的政府职能作用和供水单位的承担管理责任,切实落实各项管理办法,增强水务行业的行政监管能力。做好相关农村饮用水管理部门的人力资源管理工作,建设高效的组织,全面提高信息化管理水平,为农村饮用水管理长期稳定提供保障。

  
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